□ 朱 军
2025年政府工作报告明确提出实施“更加积极的财政政策”。“更加积极”意味着财政政策将根据经济运行情况，适时、适度地扩大支出力度，“提质增效”也是中国财政管理中需要长期强调的财政支出效率要求。
在“更加积极”方面，首先，需要继续保持财政支出的力度以确保经济平稳运行。通过扩大财政赤字、增加政府债务规模，合理提高或维持较高水平的政府支出，不仅能够直接促进经济增长，还可以向市场传递积极信号，增强企业和消费者的信心。这种信心在很大程度上可以转化为更活跃的经济活动，进一步推动经济发展。其次，需要通过债务置换增加地方财力，促进地方抓紧兑付“各类企业欠款”以盘活经济。同时，适度增加超前的民生设施项目，并合理安排政府投资规模以发挥政府投资的引导作用。最后，需要优化和调整财税政策，提高政策的精准性、针对性和有效性。需要精准施策，确保财政资源更加集中于关键领域和薄弱环节，从而节约财政支出、提升政策效果，促进经济社会的全面发展。需要实施更为优化的减税降费政策、提供具有引导作用的税收优惠等措施，以发挥创新效力和市场作用。
在“提质增效”方面，需要进一步深化财政管理的法治化、规范化、科学化和标准化，以同样的支出带来更大的成效。同时，加强与其他宏观政策的协调配合，通过部门间的协同、支出规模的提高、结构的优化来提高效果。具体要求有以下几个方面：一是需要强调精打细算。在财政支出方面需要精打细算、避免浪费，确保每一分钱都用在刀刃上。二是需要优化财政支出结构。需要支持重点领域和关键环节，如创新驱动发展、生态环境保护、基础设施建设等，促进经济结构的优化和升级。三是需要强化绩效管理。需要通过完善绩效评价体系，对财政资金的使用效果进行监督和评估，及时调整和优化支出方向和结构。四是需要严肃财政纪律。加强财政管理的规范性和约束力，尤其是针对地方政府违规担保和违规举债的行为。五是需要提高各级财政的可持续性。需要通过控制债务规模、压缩非急需的刚性支出，在增收减支中提高财政可持续性。六是需要强化政策协同。财政政策需要与货币政策、产业政策等其他宏观政策形成合力，共同推动经济高质量发展。
在见证成效的同时，中国积极的财政政策也面临短期效应明显、政策效应衰减、收支矛盾加剧等方面的压力。对此，在“突出积极”的背景下，财政政策需要基于长期视角、系统思维深化改革、统筹安排、提质增效。从长期的要求来看，“更加积极的财政政策”不仅是短期应对的必要手段，还需要满足经济与财政的可持续和长远发展要求，因此优化实施方向显得尤为重要。“提质增效”不仅是政策自身的需求，也是实现国民经济高质量发展的必然要求。经济发展是一个复杂的系统过程，短视且分散的刺激政策措施可能在短期内带来经济增长，但也可能引发资源配置不当和效率低下等问题，从而损害长期潜在经济增长。因此，“更加积极、提质增效”的财政政策需要深入分析经济社会发展的长远趋势并科学安排。
财政政策应当作为推动经济高质量发展的保障手段。财政政策应支持“先行先试”地区的创新发展，以带动所有地区的高质量发展。具体建议包括：通过财政的引导，进一步缩小地区间的交通、制度和文化差距，推动产业的梯度转移；在国家层面持续推进全国公共基础设施建设；在中长期发展规划中，针对“卡脖子”问题加强自主研发和基础科学研究，提升国内研究机构和企业的创新能力。通过优化各类政府投资基金的使用和绩效管理，各地区应当强化产业集群的发展，形成主导产业集群的特色和优势。
在完善中央与地方财政关系中，需由中央财政主导“更加积极”。从长期来看，中央财政可以适度增加赤字、增发中央政府国债。需要进一步明确划分事权、财权与支出责任，加强中央的事权职责。在此基础上，应进一步梳理中央与地方之间的收入划分，如增加地方在消费税收入中的分成。
以“提质增效”要求规划中长期的收支安排。提高财政支出绩效、提高支出效力是中长期财政支出的质效要求。各级政府应结合国家中长期发展规划，分别制定中长期的财政收入、支出安排和“债务削减计划”，并按照五年规划的方式实施，以此为“更加积极的财政政策”提供充分的财力支持。
加强财源质量建设，确保“更加积极”。加强各级政府财政资源建设，盘活既有国有资源资产，新增公共数据资产入表，高效利用土地资源，完善非税收入征管，加强国有资产的资源优化与整合。各级地方政府应彻底盘清国有资源和资产，实施分类和动态管理。针对管理不明确的资产，应通过“能用则用、不用则售、不售则租、能融则融”的四类方式规范处置以形成效益。优化国有资本投资运营利润的分成，提高中央和地方财政资源的充实度。
优化财政支出结构，实施“提质增效”。在完善项目库的基础上，根据财力要求新增公共服务项目、压缩冗余机构和人员，通过深化“零基预算”改革来推动支出结构调整。“更加积极的财政政策”要在“投资于人”上积极作为。譬如可以提供鼓励生育、促进就业的扶持政策，经济发达的地区可以配套提供补贴；又如利用各级政府债务资金回购存量住房、烂尾楼盘，将其改造为公租房、廉租房，在未来以低价或是免费提供给各地未就业大学生，据此减轻城市年轻人的生活负担以“推就业、促消费、扩内需、稳增长”。
（作者为南京财经大学财税治理研究院院长、教授；本文为国家社会科学基金重大项目〈21&ZD094〉阶段性成果）
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